단타강의 이재명 정부 첫 얼굴··· 현직 의원·기업인 ‘최다’, 학자는 ‘최소’ > 갤러리

단타강의 대통령이 취임 후 내보이는 첫 내각과 대통령실 인사는 정체성과 통치 철학을 가늠할 수 있는 중요한 텍스트이자 정부의 얼굴과도 같다. 이재명 정부의 첫 내각과 대통령실 주요 직위자 명단을 역대 정부와 비교해 보니 현직 의원과 기업인 출신 비율은 역대 최고인 데 비해 교수·학자 출신은 가장 적은 것으로 나타나는 등 현 정부가 내세운 ‘실용주의’적 면모가 두드러졌다.
28일 경향신문 데이터저널리즘팀 다이브가 노무현 정부 이후 역대 정부의 첫 내각과 대통령실 주요 직위자 명단을 분석한 결과, 이재명 정부는 현직 의원 비율이 32.1%(9명)로 역대 정부 중 최고치를 기록했다. 기업인 출신 비율도 17.9%(5명)로 가장 높았다. 비교·분석 대상은 국무총리와 장관직 20개, 역대 정부별로 비교 가능한 대통령실 수석비서관급 이상 직위 10개로 한정했다. 이재명 정부는 후보자를 포함했고, 중도사퇴자는 제외했다.
현직 의원 비율이 높은 데는 대통령직인수위원회 없이 바로 정부 운영을 시작해야 했던 상황도 작용했다. 그러나 비슷한 처지였던 문재인 정부의 현직 의원 비율이 20.7%인 것에 비해서도 높은 수치다. 역대 정부에서 항상 20~40%가량을 차지했던 교수·학자 출신 비율은 7.1%(2명)에 그쳤다. 관료 출신도 25.0%(7명)로 윤석열(38.5%), 박근혜(35.7%) 정부에 비해서 낮은 편이었고 각종 고시 출신 비율도 25.0%(7명)에 머물러 문재인 정부(17.2%)에 이어 두 번째로 낮았다.
이런 인사는 이재명 대통령이 표방한 ‘실용주의’와도 무관치 않다. 특히 교수·학자 출신의 경우 정부 행정을 장악할 수 있는 실무 능력이 검증되지 않았고, 현직 의원에 비해 인사청문회 통과 여부도 불확실하기 때문이다. 교수 출신 이진숙 교육부 장관 후보자의 경우 이런 우려가 현실이 되기도 했다.
이재명 정부와 달리 교수·학자 출신을 첫 내각·대통령실에 앞세웠던 노무현(31%), 이명박(48%) 정부는 기존의 관료제와 결별하고 새로운 의제를 던지고자 했던 경향성이 높았다. 노무현 정부는 40~50대의 젊고 개혁적인 면모의 인물들을 전면 배치했고, 이명박 정부는 뉴라이트 세력과 결합해 새로운 보수 이념을 내세우기도 했다.
신현기 가톨릭대 행정학과 교수는 “이재명 정부는 확실히 현안 중심, 문제 해결 중심의 실용적인 성격이 강하고 이것이 정치인 중용, 교수·학자 출신 비중용으로 드러난 것 같다”고 말했다. 이어 “정치인 출신 중용은 문재인 정부가 스스로를 민주당 정부라고 지칭한 것처럼 이재명 정부 역시 민주당 정부라는 해석도 가능하다”며 “대통령과 정당의 일체성을 높여 국정 운영의 책임을 분명히 하자는 요구에도 부합했다는 점에서 의미가 있다”고 했다. 박상훈 정치학자는 “선출직이 비선출직을 지휘한다는 것이 문민정부의 기본 원리라는 점에서 의원 출신이 많은 건 나쁘지 않다”고 말했다.
보수 성향인 윤석열 정부에서는 1명, 박근혜 정부에서는 아예 없었던 기업인 출신이 5명이나 중용된 것도 눈여겨볼 만하다. 기업인 출신 대통령인 이명박 정부에서도 2명밖에 없었다. 실무 중심이라는 긍정적 평가가 나오지만 우려도 적지 않다. 박상훈 정치학자는 “사적 경제권력의 공적 자산 분배를 경계하는 것이 민주주의이고, 기업과 정치권력은 적절한 거리가 필요하다”며 “새로운 지식이나 발전 모델이 필요하다면 자문을 해도 되는데 굳이 공직까지 줘야 하는지는 의문”이라고 말했다.
지역별로는 호남 출신 비율이 35.7%(10명)로 역대 정부 중 가장 높았다. 반면 영남 출신 비율은 21.4%(6명)로 역대 정부 중 가장 낮았다. 보수 성향인 이명박, 윤석열 정부에서 거꾸로 호남 출신 비율이 8.0%, 7.7%로 한 자릿수였고 영남 출신은 30%가 넘었던 것과 대조적이라고 볼 수도 있다. 하지만 같은 민주당 계열인 노무현, 문재인 정부가 호남 출신 비율을 상대적으로 늘린 만큼 영남 출신도 보수 계열 정부보다 더 많이 기용했던 것과는 차이가 있다. 노무현, 문재인 정부 모두 영남 출신 비율은 37.9%로 역대 최고였다.
여성 비율은 이진숙, 강선우 장관 후보자의 중도 사퇴로 현재까지 10.7%(3명) 수준에 머무르고 있다. 여성 비율은 문재인 정부가 20.7%로 가장 높았고, 박근혜 정부가 첫 여성 대통령이라는 상징성이 무색하게 7.1%에 그쳐 최하위를 기록했다. 평균 나이는 60.2세로 역대 정부 첫 내각·대통령실 중 최고령이었다. 다만 여성·연령 수치는 추후 장관 지명에 따라 달라질 가능성이 크다.
출신학교별로 보면 이재명 정부는 서울대 출신 비율이 46.4%(13명)였고, 연세대·고려대까지 3개 대학 출신으로 넓혀도 64.3%였다. 역대 정부 중에서는 세 번째로 낮았고, 전체 평균보다도 낮았다. 전통적 엘리트의 상징인 경기고 출신은 이재명 정부에 한 명도 없었다. 경기고 출신은 고교평준화 등 영향으로 점점 그 비율이 낮아지긴 했지만, 윤석열 정부에서도 여전히 11.5%(3명)였던 것을 보면 특기할 만하다.
얼마 전 헌법 개정을 주제로 시민 강연을 할 기회가 있었다. 그 자리에 모인 시민들에게 ‘여기에 모이신 분 중에 국민투표를 해보신 분이 있느냐?’고 물었다. 60세가 넘은 것으로 보이는 분 외에는 없었다.
1968년에 태어난 나도 국민투표를 해본 적이 없다. 마지막 국민투표가 1987년 10월27일에 있었던 헌법 개정 국민투표였기 때문이다. 당시에는 만 20세 이상만 투표권이 있었기 때문에 대학교 1학년이었던 나도 투표권이 없었다. 그 후 38년 동안 대한민국에서는 단 한 번의 국민투표도 실시된 적이 없다.
그러다 보니 국민주권을 표방하고 있지만, 대한민국 국민에게 주어진 권리는 사실상 선거권뿐이다. 선거 이외에는 표현의 자유, 집회 등을 통해 의견을 표명할 수 있는 권리뿐이다. 국가적인 의사결정을 해야 할 사안에 대해 투표를 통해 결정권을 행사할 수 있는 권리는 보장되지 않고 있다.
현행 헌법에 국민투표제도가 없는 것은 아니다. 헌법은 2가지 종류의 국민투표에 대해 규정하고 있다. 하나는 중요정책에 관한 국민투표다. 헌법 72조에 따르면, 대통령은 필요하다고 인정할 때에 외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다. 그러나 막상 대통령이 국민투표에 부치기는 쉽지 않다. 정치적인 부담이 크기 때문이다. 또한 대통령이 특정 사안을 선택해 국민투표에 부치는 것은 민주주의 차원에서 바람직하지 않다는 지적도 있다. 대통령 신임투표가 될 수 있기 때문이다. 그래서 이 조항은 활용되지 못하고 있다.
두 번째는 헌법 개정에 관한 국민투표다. 헌법 개정안이 국회에서 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻어서 가결되면, 국민투표가 실시된다. 그러나 1987년 이후에 단 한 번도 헌법 개정안이 국회에서 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻은 적이 없다. 그래서 헌법 개정에 관한 국민투표는 실시되지 못했다.
그러다 보니 국민투표는 ‘경험해보지 못한 종이 속의 제도’로 인식되고 있다. 그러나 국민투표는 국가적인 사안에 대해 직접 투표로 의사결정권을 행사할 수 있다는 점에서 매우 중요한 의미가 있는 제도다. 헌법재판소는 ‘선거권이 간접적인 참정권이라면, 국민투표권은 국민이 국가의 의사 형성에 직접 참여하는 직접적인 참정권’이라고 보았다. 그런데 이렇게 중요한 국민투표권이 ‘그림의 떡’처럼 되어 있는 것이 대한민국의 상황이다.
이처럼 국민의 핵심적인 참정권이 38년 동안 행사되지 못한 이유는 결국 헌법 개정을 못하고 있기 때문이다. 국회에서 헌법 개정안에 대해 합의가 되지 않고, 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻지도 못하니, 국민의 참정권까지 제한되는 것이다. 지금 상황을 보면, 대한민국이 ‘국민투표 불능 국가’ ‘개헌 불능 국가’가 되고 있다는 생각까지 하게 된다.
그러면 이런 상황을 어떻게 타개할 수 있을 것인가? 그동안의 경험에서 교훈을 얻을 필요가 있다. 우선 국회의원들끼리만 구성된 회의체에서는 헌법 개정안을 내놓기 어렵다는 것이 그간의 경험이다. 그동안 국회에 개헌특별위원회가 구성됐지만, 아무런 안도 도출하지 못했다. 그렇다고 대통령이 나서기도 어렵다. 국회 논의 상황을 보다 못한 문재인 전 대통령이 2018년 3월 헌법 개정안을 발의했지만, 그것 역시 실패했기 때문이다.
그래서 지금은 다른 접근법이 필요하다. 방법은 제3의 주체가 헌법 개정안을 작성하는 단계부터 참여할 수 있도록 하는 것이다. 범국민적인 협의체를 만들 수도 있고, 국민들이 참여하는 별도의 틀을 만들 수도 있다.
국회의원이 아닌 주체가 헌법 개정안 작성 과정에 참여하려면 법률적인 근거가 필요하다. 최종적으로는 국회가 헌법 개정안을 확정하지만, 초안 작성 과정에 국민이 참여하도록 하자는 것이다. 그리고 기왕에 법률을 만들 것이면, 개헌 일정도 법률로 못 박는 것이 좋다.
이미 국회에는 관련 법률들이 발의되고 있다. 김종민 의원은 ‘국민참여 헌법개정 절차에 관한 법률안’을 발의했다. 7월28일에는 황운하 의원, 민형배 의원 등 25명의 국회의원이 ‘헌법개정 및 정치제도 개혁의 일정과 절차에 관한 법률안’을 발의했다. 여야와 학계, 시민사회가 참여하는 범국민 추진협의회를 구성해 국민적 의견을 수렴하고, 내년 지방선거와 동시에 국민투표를 할 수 있도록 하자는 제안이다.
대한민국이 ‘개헌 불능 국가’에서 벗어나려면 이런 법률안들에 대해 신속한 논의가 필요하다. 그래야 국민의 국민투표권도 생명력을 가질 수 있다. 정치권의 책임 있는 논의를 촉구한다.
오늘(31일), 이재명 정부가 기존 부자감세를 일부 원상회복하는 세제개편안을 발표한다. 법인세 최고세율을 25%로 되돌리고 주식양도차익과세 대상도 예전으로 늘리는 내용이 담긴다. 이재명 대통령이 2022년 대선 패배 이후 증세 목소리를 내지 않았고 지난 대선에서도 별다른 증세 공약이 없었던 것과 비교하면 긍정적인 변화다. 심지어 야당 시절 윤석열 정부의 종합부동산세 감세, 금융투자소득세 폐지에 합류하고, 상속세 완화까지 주창해 감세 정치인으로 변신했다는 비판까지 제기됐기에 이번 안은 다소 놀랍기도 하다.
물론 이번 세제개편안으로 이 대통령이 증세론자로 되돌아왔다고 판단하기는 이르다. 지난 대선에서 이 대통령은 선관위에 제출한 공약 재정조달 방안과 대선공약집 어디에도 증세를 포함하지 않았다. 이를 감안하면, 이번 세제개편안은 조세체계를 재정립하는 증세 비전에 기반하기보다는 현재 심각한 재정적자 상황에 따른 조치로 여겨진다. 김병기 더불어민주당 대표 직무대행 역시 “2년 연속된 수십조원의 세수 결손은 텅 빈 국고를 넘어 국가 운영의 기반까지 무너뜨리고 있다”고 했다.
실제로 올해 국가재정 관리재정수지 적자는 다시 100조원을 넘을 것으로 전망된다. 작년 국회에서 의결한 올해 예상 적자는 74조원, 국내총생산(GDP)의 2.8%였으나 소비쿠폰 등을 지급하는 등 두 차례 추경으로 지출은 확대하고 국세 예상 수입은 줄인 결과 적자액이 110조원, GDP의 4.2%로 늘어났다. 윤석열 정부를 향해 국가재정을 파탄냈다고 비판했는데, 이재명 정부의 첫해 적자가 작년보다 많아졌으니, 정부로서는 증세 카드를 꺼내지 않을 수 없는 처지에 놓인 것이다.
어떤 이유에서든, 이재명 정부가 증세를 추진하는 건 잘한 일이다. 문재인 정부 마무리 해인 2022년에 GDP의 22.1%였던 조세부담률이 2024년에는 17.7%로 뚝 떨어졌다. 세계 경제 강국이 세금에서는 경제협력개발기구(OECD) 평균에도 못 미치는 조세 빈약 국가로 머무는 건 곤란하다. 이번 세제개편안에 배당소득세 분리, 종합부동산세 개편 보류 등 부자감세 원상회복에 못 미치는 사안도 있지만, 전체적으로 지난 정부의 감세 흐름을 바꾸는 정책 전환은 전향적으로 평가할 만하다.
더 중요한 건 이재명 정부가 이 기조를 5년 내내 조세정책의 기본 방향으로 삼아야 한다는 점이다. 이재명 정부의 국정운영계획을 수립하는 국정기획위원회는 이번 세제개편안을 1단계로 삼으며 임기 동안 추진할 조세 혁신 종합전략을 만들어야 한다. 문재인 정부에서 용두사미로 끝나버린 “100년을 이어갈 재정개혁”을 제시해 시민들이 ‘진짜 대한민국’을 꿈꾸도록 말이다. 이를 위해서는 정부 스스로 증세에 대해 자신감을 가져야 한다. 늘 존재하는 증세 반대 세력, ‘세금은 인기 없는 정책’이라는 정치권의 타성을 이겨내는 진취적인 증세 정치가 요청된다.
바로 ‘민생 목적 증세’이다. 종종 증세 대상이 아닌 서민들조차 증세를 불편해하는 배경에는 세금이 제대로 사용되지 않고 있다는 불신이 존재한다. 거꾸로, 내 세금이 유익하게 사용된다는 믿음이 생기면 증세에 대한 지지는 높아질 수 있다. ‘민생 목적 증세’는 증세를 추진할 때마다 시민들이 더 내는 세금의 사용처를 명확하게 알려 세금에 대한 신뢰를 높이는 방식이다. 예를 들어, 이번에 법인세, 주식양도소득세 추가 세입의 일부는 내년 예산안에 담길 불안정 노동자의 고용 안정, 서민금융 지원에 쓰일 거라며 증세와 민생을 결합해 설명할 수 있다. 만약 종합부동산세를 올린다면 증세분을 지역 공공임대주택 재원으로 사용하는 후속 조치도 함께 제안할 수 있다.
민생 목적 증세는 종합 증세 로드맵에서 더욱 효과를 낼 수 있다. 교육세처럼 아예 목적세로 사회복지세를 신설할 수 있고, 기존 세목에서 일부를 목적 재원으로 재편할 수도 있다. 예를 들어 사회복지세는 법인세, 소득세 등 주요 직접세에 일정 비율을 복지 재원으로 배정하는 부가세로 설계될 것이다. 개별 세목에서는, 자산 불평등이 세습되는 사회에서 상속증여세를 모든 청년에게 인생출발기금을 제공하는 ‘사회상속’ 재정으로 사용하고, 연금소득에서 걷은 세금은 국민연금 재정을 지원해 ‘세대 공존’ 가치를 구현할 수 있다. 폭염과 폭우 시대에 탄소세 역시 기후위기에 대응하는 핵심 목적 재원이다.
오늘 발표되는 세제개편안을 두고 찬반 논란이 벌어질 것이다. 사실 우리 사회에서 정말 증세를 두고 대논쟁을 벌인 적이 있는가? 생산적 논쟁은 혁신의 에너지를 만들어낸다. 이재명 정부는 당당하게 증세를 추진하면서 5년 임기 조세 혁신의 대장정에 나서라.

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